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小议我国的民事代理权制度/王丹

作者:法律资料网 时间:2024-07-22 23:56:50  浏览:8469   来源:法律资料网
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小议我国的民事代理权制度

王丹 肖文

  
  代理权是代理制度的核心内容。在代理制度日臻完善的今天,代理在日常生活中也越发显得平常,这种行为逐渐深入到民事活动的各个方面,但在代理权的性质、发生、行使等一系列的问题上,学术界中仍然存在着不同的观点,各家观点会在不断的讲座和辩论中求同存异,这无疑会使代理制度得到进一步完善。代理制度的发展是建立在社会商品经济发展的突飞猛进,势必要在经济活动家中更加明确代理权方面一些问题。
  一、代理制度的产生、代理权的概念
  民法作为一个传统的法律部门,各项主要制度大都有着悠久的历史和古老的渊源,一般都可追溯到古罗马时代,始终没有出现关于代理方面的法律规定,尽管到后期出现了“海商法”、“企业诉”、“特有财产所得利益诉”(1)等法律形式但都没有形成现代意义上的代理制度。究其原因,学者们的见解有两面三刀种,其一,但是一般法律均须履行一定的形式(强调要式行为),如“曼兮帕蓄”等,而履行这些形式又必须有当事人亲自到场,一个固定的动作或者套语发生错误、一个证人不到场,民事行为即归无效。其二,家庭成员和奴隶一样,没有权利能力不是民事活动的主体,当然无须他人代为民事法律行为。(2)但笔者认为,古罗马法中未能形成现代意义的代理制度,最根本的原因在于古罗马没有形成发达的社会商品经济。
  一些学者认为,代理发端于中世纪的英国;而有的学者认为其起源于古日耳曼法。中世纪商品经济的发展,尤其是海上贸易的发展,是代理法得以产生和形成的基础社会条件,18世纪上半叶,英国代理法只承认明示授权的代理和追认代理权的代理。到187世纪下半叶到19世纪上半叶,“不呆否认原则”得到确立,关于隐名代理的法律规定也出现了。(3)在近代民法产生以前,作为中世纪商法重要部分的委托代理制度即已出现。在近代各国民商法中,委托代理较之法定代理占有更为重要的地位,因为前者与商品经济交换关系的相互关系更为密切。
  关于代理权的概念,到今没有一个很为确定的答案。要研究的代理权的概念和本质,就不能够脱离代理关系,否则就不能够得到正确的答案。
  (一)从代理的内部关系来考察,代理权与当事人的行为具有密切的关系
  代理的内部关系包括委托授以关系和监护关系。前者,首先被代理人具有相应的行为能力,才能授予代理人代理权;其次,受委托的代理人,也应当有相当的行为能力;再次,被代理人授出代理权,是充分的利用自己民事行为能力,借助他人的行为,广泛的参加民事法律关系,以实现一定的权利。
  后者属于法定代理范畴,它更便于人们将代理权与当事人的行为能力联系起来进行分析。首先,被子监护人必须是不具有完全民事行为能力的人,他们应当与他人具有同样平等的民事权利能力,具有作为民事主体的资格,参加民事法律关系,实现一定的权利和义务,来满足物质和文化生活的需要,而他们在行为能力方面有欠缺,不能亲自履行权利和义务,此种情况下,法律直接设定代理,由监护人行使代理权,对其欠缺的行为给予补救;其次,监护人往往是有完全行为能力的且是被代理人的近亲属,因此,法律规定此为法定代理权。
  可见,就代理的内部关系而言,代理权或是使被代理人充分的行使自己的民事行为能力,或是法律用于补救无民事行为能力或是限制民事行为能力的法律观念。
  (二)从代理权的外部关系考虑,代理权只是一种资格或地位
  这种资格或是地位,是指代理人得以被代理人的名义向第三人为意思表示或接受第三人的意思表示的资格或地位。(4)代理权是意味着代理人以被代理人的名义与第三人进行民事活动,后办直接归被代理人。这是一种资格。在这种资格下代理人为实现被子代理人的权利而行为。具有代理权,并不意味着有什么权利和利益,即使在代理中获得报酬,也不是依据代理权,而是依据委托合同而已,肯被代理人可随时辞去代理权。因此我们没有理由将代理权归为民事权利,因为它不具备发事权利的一般特征。
  综上所述,代理权,是为了便于被子代理人的意思表示,或法律直接规定,赋予代理人以以被代理人的名义进行民事活动的一种资格,基于这种资格,代理人行为由被代理人直接承担后果。把代理权定义为一种资格,全家把它与将代理权理解为民事权利区别开来。
二、代理权的性质
  代理权为代理关系的基础;是代理法律关系的核心。关于代理权的性质,在法学界众说纷纭,在致辞有以下几种:
  其一,非权利、非义务说。代理权者,代理人得为代理行为之资格也。乃代理人所为法律行为之效力,得直接归属于本人之要件。代理人虽有代理权,但对于本人不能取得任何权利,亦不负任何义务,本人与代理人间基于代理权所由授予之法律顾问关系而发生之权利义务,系另一问题。故学者通说认代理权为类似行为能力之一种法律上的地位,即非权利,亦非义务。
  其二,权力说。此说为英美法学者所首创,认为代理权是代理人被子授予改变代理人与第三人之间的法律关系的权力。而被代理人承受这种改变了的关系的相应义务。法律权力的界限为权限,因此,代理权为法律权力或权限。(代理权力和权限并非同一概念,见下文)(6)根据此学说,虽然权力说可以解决一些问题,但是其仍然有不妥之处,我国法律体系属于在陆法系,在大陋法系中,权力属于公权范围,是一个公权概念,而代理权是一个私法中的概念,将其引入公法,有还定公法和私法之区别的缺陷。因此,此学说不具有足够的说服力。
  其三,权利说。此说认为代理权是代理人依法享有的实体权利。但属于什么权利,说法不一。有的认为是代理人可以对不定范围的第三人进行活动的绝对权利;(7)有的认为,代理权属于一种财产管理权;(8)持批评意见的学者认为“权利说”具有自身难以克服的缺陷,代理制度是为被代理人的利益而设的,这是众所周知的事实。若将代理人的法律地位解释为权利,必然得出代理制度为代理人的利益而设的结论,因为权利的最终落脚点为权利人所享有的某种利益。这种解释显然是于理不通的。(9)若依权利说,代理人在代理权限内就有充分的自主的行使权利,就有行使与不行使的自由。但代理人却只能按照被代理人的授权范围和意志去为被代理人的权利实现而行为,代理人在中间只不过扮演一个为被代理人权利服务的角色,他并没有享受到完成这种权利所实现的利益,因此此说存在缺陷。
  其四,否定说。此说为法国学者所倡导。该说认为,代理不这是监护关系、合伙合同关系、雇拥关系、委任关系的直接效力,并非独立的制度,也无所谓代理权。(10)《法国民法典》受这种学说影响很大,因此只有委任制度,而无严格意义上的代理制度。
  其五,权限说认为代理权名为权利,实质言之,代理权是与代理人自己的
  利益并无必然联系的权限。(11)持反对意见学者主要认为代理权限说将代理权等同于执行职务的权限,就意味着将代理权的发生视为雇佣关系、委任关系的法律后果,混淆了代理关系与代理基础关系的界限。
  其六,资格说。资格说又称能力说,此说认为代理人以被代理人名义为民事法律行为或资格或地位,是代理人实施代理行为的行为能力。(12)台湾法学者郑玉波也说过:“代理权者乃基于法律规定或本人授予,而生之一种资格也。代理权虽亦名为权,但与其他权利不同,盖其他权利皆依利益为依归而代理权对于代理人并无利益而言,故代理人只是一种资格或地位。”(13)此说内容前面代理权概念中已论述过,此不在赘述。笔者认为代理权归于资格说中的行为能力说较为确切。法律上的资格包括权利能力和行为能力,前者是民事主体取得权利承担义务的资格,而代理行为引起的权利义务直接归被代理人。显然,代理权不属于权利能力范畴。后者是依自己的行为实施法律行为的资格。代理行为属于法律行为,代理人依自己的行为实施这种法律行为,说其先进事迹行为能力,逻辑上应该没有错。
三、代理权的发生、行使和消灭
  (一)代理权的发生
  有的国家或地区将代理权可分为法定代理权和意定代理权,其发生的条件有所区别。我国民法将代理分为委托代理、法定代理和指定代理。法定代理权是指定代理人根据法律直接规定而进行代理时的代理权,代理人和被代理人间往往有特殊的关系(如血缘、婚姻、隶属关系)。但德国民法将婚姻关系的代理归为意定代理,而非法定代理,称之为容忍代理权。(14)委托代理的代理权指代理人根据被代理人的委托而进行代理时的权利。委托可以是口头委托、书面委托或其他方法委托成立便形成委托代理权。但法律规定书面的,代理权的发生应当依书面材料为依据。指定代理是指人民法院或有关单位的指定而进行的代理。这种代理发生人民法院或有关单位的指定,但前提是没有委托代理人或法定代理人。还有的著作中将追认或默认授权列为代理权发生的一种特殊形式。追认或默认代理权是指行为人没有代理权、超越代理权、代理权终止后以被代理人的名义进行的行为,经被代理人追认的,就发生授权代理的效果,或者本人知道他人以自己的名义实施民事行为而不做否认表示的,视为同意,从而产生代理的效果。
  (二)代理权的行使
  代理权的行使是指代理人依据代理权实施民事法律行为。代理权的实质是代理人为实现被代理人的利益而行为。因此,代理制度关于代理权行使的最基本准则就是保证被代理人利益最大化。
  代理权的行使,是代理人以被代理人的名义进行民事法律行为,是一行为法律事实的发生过程。因此代理权的行使不仅要遵守代理制制度的规定,而且还要遵守民事法律行为制度的规定。要正确行使代理权就需要遵循以下几点原则:
  首先,必须在代理的权限内行使代理权。代理权是实施代理行为的法律依据。只有有代理权时,才能进行代理行为,否则为无权代理,而有代理权,这种权限也是有范围的,代理人只有在这个限度内实施代理行为方可产生代理的后果,如果超这个限度,就形成了超权代理。法定代理人应最大限度的保护被代理人的合法权益,这是原则规定的权限。委托代理人和法定代理人应在委托和指定的范围内进行代理行为,授权不明致使第三者受损,代理人和被代理人共同承担责任。
  其次,应当维护被代理人的利益,认真负责地履行代理职责。被代理人委托代理人,其代理目的就是在于更好维护自己的利益,代理人就应当认真负责的履行。如未履行职责给被代理人造成损失,代理人就承担民事责任,联合第三人串通损害被代理人的利益。代理人和第三人共同承担民事责任。代理人当然也有知情权,被代理人故意陷匿真实情况,代理人可不负责任或单方终止代理。
  再次,委托代理人应当亲自履行职责,不得擅自转托他人,委托代理中,有可能出于信任或有隐私,也可能是代理人有专业知识,如转托他人,很可能造成泄密,或让被代理人增添不信任感。但被代理人同意后可转托,否则要承担民事责任。如因情况紧急,不转托他人。
  最后,应当在法律规定的范围内贪污行使代理权,不得进行违法行为。违法行为是法律所禁止的,对于违法行为,被代理人自己不得进行,更不得委托他人进行。如双方明知而为。双方负连带责任。
  代理权可以在授权的范围内自由行使,有自由就必然有其约束,因此行使代理权就必然受到一定的限制,这种限制主要表现为以下两个方面:
  1、自己代理
  所谓自己代理,就是指代理人代理被代理人依自己为相对人实施同一民事法律行为。代理制度的意义就在于代理人以被代理人的名义同第三人为民事行为,来实现被代理人的利益的最大化。如果代理人和第三人为一体的话,就涉及到代理人的利益,那么代理人就很难去舍去自己的利益来保证被代理人的最大化利益,甚至被代理人无利可图,这样的结果显然违背了代理制度的初衷。因此,自己代理在没有被代理人允许或事后追认的情况下,法律不予承认。
 2、双方代理
  所谓双方代理,是指一个代理人同时代理双方当事人为同一法律行为。民事法律行为中,利益是焦点,双方的利益总是相矛盾的,只有经过双方商讨后来达到利益的平衡。如果一个人同时代理双方,去代理两个不相容的利益,就难免会顾及失彼;另外,双方代理极会出现代理人与其中一被代理人恶意串通来损害另一被代理人的利益,给社会经济发展带来不安定的因素。因此,除双方被代理人许可的情况下的双方代理,法律盖不予承认。我国《民法通则》第66条规定:“代理人和第三人恶意串通,损害被代理人的利益的,由代理人和第三人负连带责任。”
  (三)代理权的消灭
  1、代理权的消灭
  代理权的消灭,一些国家的民法中规定为两种情形,即基于基础关系和撤回。我国民法中将其分为三种情形,委托代理权消灭、法定代理权消灭和指定代理权消灭,分法虽然各异,但是实质大致相同。我国民法在委托代理中,“代理期间届满或者代理事务完成”、“代理人死亡”、“代理人丧失民事行为能力”及“作为被代理人或代理人的法人终止”与法定代理和指定代理权消灭中的“被代理人取得或恢复民事行为能力”、“代理人丧失民事行为能力”都应该归置于基础关系的消灭;“被供销理人取消委托或者代理人辞去委托”和“指定代理的取消”应该归置于撤回。
  2、代理权的消灭的后果
  代理权随代理关系的消灭而消灭,代理人不得再以代理人的身份进行活动,否则即为无权代理。
  代理权消灭后,代理人在必要和可能的情况下,应向被代理人或其继承人、遗嘱执行人、清算人、新代理人等,就其代理事务及有关财产事宜何等出报告和移交的义务。
  委托代理人应向被代理人交回代理证书及其他证明代理权的凭证。代理人不得留置,以防止出现无权代理或表见代理,给社会造成不必要的纠纷。

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中华人民共和国海关计核涉嫌走私的货物、物品偷逃税款暂行办法

海关总署


中华人民共和国海关计核涉嫌走私的货物、物品偷逃税款暂行办法


【法规类型】 海关规章 【内容类别】 关税征收管理类
【文  号】 海关总署令第97号 【发文机关】 海关总署
【发布日期】 2002-10-08 【生效日期】 2002-11-10
【效  力】 [有效]
【效力说明】 2002年10月8日海关总署令第97号发布 自2002年11月10日起施行

中华人民共和国海关计核涉嫌走私的货物、物品偷逃税款暂行办法

(2002年10月8日海关总署令第97号发布 自2002年11月10日起施行)



第一章 总 则



第一条 为加强海关对涉嫌走私的货物、物品偷逃税款的计核工作,保障计核工作的公正性、科学性和权威性,根据《中华人民共和国海关法》、《中华人民共和国进出口关税条例》及有关法律、行政法规,制定本办法。

第二条 海关办理走私案件,涉嫌走私的货物、物品偷逃税款的计核工作适用本办法。

第三条 走私毒品、武器、弹药、核材料、伪造的货币、国家禁止出口的文物,国家禁止进出口的珍贵动物及其制品、珍稀植物及其制品、淫秽物品,国家禁止进境的固体废物和危险性废物等不以偷逃税额作为定罪量刑及认定走私行为、作出行政处罚标准的货物、物品,不适用本办法。

第四条 中华人民共和国海关是负责涉嫌走私的货物、物品偷逃税款计核工作的法定主管机关,其授权计核税款的部门(以下简称“计核部门”)是负责计核工作的主管部门。

第五条 海关出具的计核结论,经海关走私犯罪侦查机关、人民检察院和人民法院审查确认,可以作为办案的依据和定罪量刑的证据。



第二章 计核程序



第六条 因办理走私案件需要计核偷逃税款的,海关走私犯罪侦查机关、海关调查部门(以下简称“送核单位”)应当持《涉嫌走私的货物、物品偷逃税款送核表》(以下简称《送核表》)送交其所在海关的计核部门。

《送核表》应当包括以下内容:

(一)走私案件的名称;

(二)走私方式;

(三)涉嫌走私的货物、物品已缴纳税款情况;

(四)涉嫌走私的货物、物品的品名、牌号、规格、型号、原产地、数量、以及进出口日期等;

(五)查获的时间、地点;

(六)其他需要说明的情况。

第七条 送核单位送交《送核表》,应当根据计核部门的要求和案件的性质随附下列单据或材料:

(一)涉嫌走私的货物、物品的报关单、合同、商业发票、提(运)单、保险单、加工贸易备案登记手册、国内增值税发票以及其他商业单证;

(二)涉嫌走私的货物、物品的说明书及其他技术资料;

(三)涉嫌走私的货物、物品的使用、损坏程度的记录以及照片;

(四)涉嫌走私的货物、物品的价格、规格、市场行情等有关的材料;

(五)有关计核所需的其他单证或者材料。

对于上述所列的单据、材料,因故无法提供的,送核单位应当向计核部门作出书面说明。

第八条 海关计核部门接到送核单位送交的《送核表》及随附的单证、材料时,应当认真审核,对于填制不清楚或者随附的单证或者材料有遗漏的,可以要求送核单位补充。

第九条 海关计核部门在计核过程中,需要送核单位进行以下工作的,送核单位应当予以配合:

(一)对涉嫌走私的货物、物品进行查验取样;

(二)提供与计核工作有关的帐册、文件等资料;

(三)提留货样送海关化验机构或者其他法定或者国家授权的专业部门,出具品名、成分、用途、质量、等级、新旧程度、价值等项的鉴定结论报告;

(四)委托国内有资质的价格鉴证机构等单位出具对涉嫌走私的货物、物品的国内市场批发价格、出厂价格的评估资料;

(五)需要送核单位进行的其他工作。

第十条 送核单位送交的《送核表》及随附单证、材料符合计核要求的,除第九条规定的情况以外,海关计核部门应当自接受计核之日起7个工作日内作出计核结论,向送核单位出具《涉嫌走私的货物、物品偷逃税款海关核定证明书》(以下简称《证明书》),加盖海关税款核定专用章,并随附《涉嫌走私的货物、物品偷逃税款计核资料清单》(以下简称《计核资料清单》)。

第十一条 《证明书》应当包括以下内容:

(一)计核事项;

(二)计核结论;

(三)计该依据和计核方法要述;

(四)计核人员签名。

《计核资料清单》应当包括涉案货物、物品的品名、原产地、规格、数量、税则号列、计税价格、税率、汇率等内容。

第十二条 走私犯罪侦查机关、海关调查部门、人民检察院、人民法院对海关出具的《证明书》有异议,或者因核定偷逃税额的事实发生变化,认为需要补充核定或者重新核定的,应由原送核单位向出具《证明书》的海关计核部门重新送交《送核表》并附书面说明。海关计核部门接到要求补充核定的《送核表》后,应当依照本办法第十条规定进行补充核定或者重新核定。

第十三条 走私犯罪嫌疑人、被告人或其辩护人对海关出具的《证明书》有异议的,应当向办案机关提出重新核定的申请,经海关走私犯罪侦查机关、人民检察院或者人民法院审查同意后,由原送核单位按照本办法第十二条规定的程序重新核定。

第十四条 海关进行补充核定或者重新核定的,应当另行指派计核人员进行。

第十五条 海关税款计核部门的计核人员,遇有下列情形之一的,应当回避:

(一)计核人员是计核案件当事人的近亲属;

(二)计核人员本人及其近亲属与计核案件当事人有利害关系的;

(三)与计核案件当事人有其他关系,可能影响计核工作的公正性的。



第三章 计核方法



第十六条 涉嫌走私的货物能够确定成交价格的,其计税价格应当以该货物的成交价格为基础审核确定。

第十七条 涉嫌走私的货物成交价格经审核不能确定的,其计税价格应当依次以下列价格为基础确定:

(一)海关所掌握的相同进口货物的正常成交价格;

(二)海关所掌握的类似进口货物的正常成交价格;

(三)海关所掌握的相同或者类似进口货物在国际市场的正常成交价格;

(四)国内有资质的价格签证机构评估的涉嫌走私货物的国内市场批发价格减去进口关税和其他进口环节税以及进口后的利润和费用后的价格,其中进口后的各项费用和利润综合计算为计税价格的20%,其计算公式为:



国内市场批发价格

计税价格= ——————————————————————————————

进口关税率+消费税率+增值税率+进口关税率×增值税率

1+ —————————————————————————— +20%

1 − 消费税率



(五)涉嫌走私的货物或者相同、类似货物在国内依法拍卖的价格减去拍卖费用后的价格;

(六)按其他合理方法确定的价格。

第十八条 对于已陈旧但尚有使用价值的涉嫌走私的货物,如不能按照本办法第十六条规定核定其计税价格且海关难以认定其新旧程度,应当根据国家质量监督检验检疫机构出具的新旧程度的鉴定结论报告按照本办法第十七条的规定核定其计税价格。

第十九条 涉嫌走私进口的黄金、白银和其他贵重金属及其制品、珠宝制品以及其他有价值的收藏品,应当按国家定价或者国家有关鉴定部门确定的价值核定其计税价格。

第二十条 对于无法确定成交价格的涉嫌走私的非淫秽音像制品,应当以固定的价格作为计税价格。具体价格由海关总署另行确定。

第二十一条 对于涉嫌走私的假冒品牌货物,其计税价格由海关总署另行确定。

第二十二条 涉嫌走私的国产品牌货物,应当以相同或者类似货物正常的出口价格核定其计税价格;出口价格不能确定的,其计税价格应当以相同或者类似货物在国内的正常的出厂价格(不含增值税)为基础核定。

第二十三条 擅自内销保税货物涉嫌走私的,能够确定原申报进口货物成交价格的,其计税价格应当以原申报进口货物的成交价格为基础核定;原申报进口货物的成交价格不能确定的,应当按照本办法第十七条的规定核定的原申报进口货物的价格作为计税价格。

第二十四条 擅自内销特定减免税货物涉嫌走私的,其计税价格应当以该货物原进口时的成交价格为基础核定,计算公式为:



擅自内销时已进口时间(月)

计税价格=原进口时的海关完税价格×(1− ————————————————)

监管年限×12



成交价格不能确定的,应当按照本办法第十七条的规定,并按上述公式计算计税价格。

第二十五条 涉嫌通过携带、托运和邮递方式走私的货物、物品,应当按本办法第十六条和第十七条的规定核定其计税价格。

第二十六条 在核定涉嫌走私的货物计税价格时,应当包括货物运抵境内的运费、保险费。

第二十七条 对于涉嫌走私的货物或者物品,应当按照《中华人民共和国海关进出口税则》规定的归类原则,归入合适的税则号列,并按照《中华人民共和国进出口关税条例》及其他有关税率适用的规定采用正确的税率确定偷逃税款。

第二十八条 在计核涉嫌走私的货物或者物品偷逃税款时,应当以走私行为案发时所适用的税则、税率、汇率和按照本办法第十六条至第二十五条的规定审定的计税价格计算。具体计算办法如下:

(一)有证据证明走私行为发生时间的,以走私行为发生之日计算;

(二)走私行为的发生呈连续状态的,以连续走私行为的最后终结之日计算;

(三)证据无法证明走私行为发生之日或者连续走私行为终结之日的,以走私案件的受案之日(包括刑事和行政受案之日)计算;同一案件因办案部门转换出现不同受案日期的,以最先受案的部门受案之日为准。

第二十九条 在计核涉嫌走私的货物偷逃税款时,应扣除海关按照走私犯罪嫌疑人的申报计算的应缴税款。

第三十条 违反海关监管规定的其他违法行为涉及到税款计核的,如不能确定涉嫌违规的货物或者物品的接受申报进口之日的,可以比照本办法办理。



第四章 附 则



第三十一条 本办法由海关总署负责解释。

第三十二条 本办法自2002年11月10日起实施。




关于印发浙江省财政支出绩效评价实施办法的通知

浙江省财政厅


关于印发浙江省财政支出绩效评价实施办法的通知

浙财绩效字〔2009〕5号


各市、县(市、区)财政局(宁波不发),省级各部门:

  为进一步推进全省财政支出绩效评价工作,不断提高财政资金使用效益,根据省政府办公厅《关于认真做好财政支出绩效评价工作的通知》(浙政办发〔2005〕91号)精神,结合近年来绩效评价工作实际,我们对《浙江省财政支出绩效评价实施意见》(浙财绩效字〔2006〕2号)进行修订后制定了《浙江省财政支出绩效评价实施办法》,现印发给你们,请认真遵照执行。执行中有何问题或建议,请及时反馈。



                浙江省财政厅

二○○九年六月十一日

浙江省财政支出绩效评价实施办法



第一章 总 则

  第一条 为加强财政支出绩效管理,建立科学、规范的财政支出绩效评价体系,提高财政资金使用效益和效率,根据财政部有关规定和省政府办公厅《关于认真做好财政支出绩效评价工作的通知》(浙政办发〔2005〕91号)精神,特制定本实施办法。

  第二条 财政支出绩效评价(以下简称绩效评价)是指部门(单位)根据设定的绩效目标,运用科学、合理的评价方法,设置、选择合适的评价指标和评价标准,对财政支出全过程及其实施效果进行客观公正的综合评判。

  第三条 绩效评价应遵循“统一领导、分类管理、客观公正、科学规范”的原则。

  (一)统一领导原则。绩效评价工作由各级政府统一领导,财政部门牵头组织,部门(单位)具体实施。

  (二)分类管理原则。绩效评价工作由部门(单位)根据评价对象的特点分类组织实施。

  (三)客观公正原则。绩效评价工作要坚持客观、公正,从评价对象的实际出发,实事求是地评价财政支出绩效。

  (四)科学规范原则。绩效评价以财政支出的经济性、效率性和有效性为出发点,按照规范的程序,科学、准确地评价财政支出绩效。

  第四条 绩效评价的主要依据:

  (一)国家相关法律、法规和规章制度;

  (二)政府制订的国民经济发展规划和方针政策;

  (三)政府和财政部门制定的绩效评价管理制度与工作规范;

  (四)部门(单位)职能职责、中长期发展规划及年度工作计划;

  (五)相关行业政策、行业标准及专业技术规范;

  (六)预算申报的相关材料和财政部门的预算批复;

  (七)部门(单位)年度决算报告;

  (八)其他。



第二章 绩效评价的对象、内容和方法

  第五条 绩效评价的对象为纳入预算管理的财政性资金(包括财政预算内资金、预算外资金和其他资金),并以项目支出为重点,有条件的地方可对部门(单位)整体财政支出实施绩效评价。

  第六条 绩效评价的基本内容:

  (一)绩效目标的设定与完成程度;

  (二)项目组织实施管理水平;

  (三)项目实施所取得的经济效益、社会效益和生态环境效益等;

  (四)财政资金使用情况、财务管理状况、资产配置与使用情况等;

  (五)根据实际情况需要评价的其他内容。

  第七条 绩效评价的基本方法包括:目标比较法、成本效益法、历史比较法、横向比较法、专家评议法、问卷调查法等,在具体实施评价时,可同时采用多种评价方法。

  第八条 绩效评价按实施阶段的不同,可分为预算申报(事前)评价、实施过程(事中)评价和完成结果(事后)评价三种类型。预算申报(事前)评价是指对项目资金申报情况的评价;实施过程(事中)评价是指对项目支出实施过程执行情况的评价;完成结果(事后)评价是指项目支出完成后的总体评价。

  第九条 绩效评价一般以预算年度为周期实施,对跨年度的重大(重点)项目,可根据项目支出预期与完成情况实施阶段性评价。



第三章 绩效目标

  第十条 绩效目标是部门(单位)使用财政资金计划在一定期限内达到的产出和效果,是预算编制和绩效评价的重要依据,一般以量化的数值或比率来表示。部门(单位)在编制预算时,应明确项目绩效目标,并尽量予以细化。

  第十一条 绩效目标的主要内容:

  (一)预期提供的公共产品及服务,包括产品和服务的数量目标、质量目标、时效目标、成本目标以及服务对象满意度目标等;

  (二)项目支出预期效果,包括:经济效益、社会效益、生态环境效益和可持续性影响等。

  第十二条 绩效目标应符合以下要求:

  (一)方向明确。绩效目标要符合国民经济和社会发展规划、部门职能及事业发展方向,并与财政支出范围、方向及效果紧密相关。

  (二)细化量化。绩效目标应从数量、质量、时效和成本等方面进行细化,并尽量以量化为主。不能量化的,可采取定性方式分级分档设置。

  (三)科学合理。绩效目标的制定,要经过科学论证和调查研究,且又要符合客观实际。



第四章 绩效评价指标与标准

  第十三条 绩效评价指标是衡量和评价财政支出绩效的载体。绩效评价指标设置应以评价对象和相关规定及内容为基础,并考虑系统性、重要性等多种因素确定。

  绩效评价指标根据评价内容的不同,可分为业务指标和财务指标。业务指标主要包括:目标设定情况、目标完成程度、组织管理水平、项目实施效益等;财务指标主要包括:资金落实情况、实际支出情况、财务管理状况和资产配置与使用等。

  绩效评价指标根据适用对象不同,可分为共性指标和个性指标。共性指标是适用于所有财政支出的评价指标,由财政部门统一制定。个性指标是根据评价对象的不同特点而设置的指标,由部门(单位)和财政部门或受托中介机构共同研究确定。

  第十四条 在组织实施绩效评价时,要按照定量与定性相结合并以定量为主的原则,设置、选择一定数量且能衡量财政支出实际绩效的具体指标,设置时可参考“浙江省项目支出评价指标一览表”(详见附2)。在设定具体指标的基础上,应对具体指标设置一定的分值(权重)。

  第十五条 绩效评价标准是衡量财政支出绩效的标尺和准绳,其基本类型有计划标准、行业标准、历史标准和经验标准等。

  第十六条 绩效评价标准应对照具体评价指标来确定。在评价对象和具体评价指标确定后,应选择合适的评价标准。

第五章 绩效评价工作程序

  第十七条 为确保评价结果的客观公正,绩效评价工作应当遵循严格、规范的工作程序,一般分为:前期准备、实施评价、撰写报告和结果应用等四个阶段。

  第十八条 前期准备

  (一)确定评价对象。绩效评价对象由部门(单位)根据绩效评价工作重点及预算管理要求确定。

  (二)成立评价工作组。评价对象确定后,部门(单位)应成立评价工作组,负责确定评价机构、制订或审定评价方案、审核评价报告等。

  (三)确定评价机构。评价机构由评价工作组根据项目实际情况确定,主要负责制订评价方案、实施具体评价等工作。评价机构可以是受托的中介机构,也可以是评价工作组。

  (四)制订评价方案。评价机构根据评价对象特点制订评价方案,内容包括:评价依据、评价人员、评价指标与标准及评价时间等,并报评价工作组审定。

  (五)下达评价通知。部门(单位)在实施具体评价工作前,应下达评价通知,内容包括评价方案和有关评价要求等。

  第十九条 实施评价

  (一)资料收集与审核。评价机构要收集与被评项目有关的数据和资料,并进行审核与分析。

  (二)现场与非现场评价。现场评价是指评价机构到现场采取勘察、询查、复核等方式,对有关情况进行核实,并将所掌握的有关信息资料进行分类、整理和分析,提出评价意见。非现场评价是指评价机构在听取被评价项目单位汇报或介绍后,对所提交的有关资料进行分类、整理与分析,并提出评价意见。

  (三)综合评价。评价机构在现场与非现场评价的基础上,选择合适的评价方法,对照评价方案中设置的评价指标与标准,对项目绩效情况进行综合性评判。

  第二十条 撰写报告

  (一)撰写报告。评价机构按照规范的文本格式撰写绩效评价报告(详见附1),经征求被评价单位意见后,提交评价工作组审核。绩效评价报告必须依据充分、内容完整、数据准确、客观公正。

  (二)提交报告。评价机构应在规定时间内将评价报告提交评价工作组。

  第二十一条 结果应用

  (一)评价工作组对评价报告反映的情况要进行认真分析,并将项目实际绩效、存在问题和相关建议,按规定要求及时反馈有关部门(单位),并限期落实整改。

  (二)评价工作组要根据评价结果情况,提出相关意见或建议并随附评价报告及时报送预算编制部门,作为下年度预算编制与安排的重要依据。



第六章 绩效评价组织与实施

  第二十二条 绩效评价工作由财政部门统一组织管理,部门(单位)具体组织实施。

  财政部门负责统一制定绩效评价各项政策制度,指导、监督和检查部门(单位)的绩效评价工作。

  部门(单位)负责制订本部门绩效评价工作具体操作办法,建立绩效评价工作协调小组和联络员制度,并明确专人负责绩效评价工作,同时指导和检查所属单位的绩效评价工作。

  第二十三条 绩效评价组织方式包括:部门(单位)绩效自评和财政部门组织评价。

  第二十四条 部门(单位)绩效自评实施范围由同级政府或财政部门确定。省级部门绩效自评范围为年度预算安排300万元以上的项目支出(含项目所有承担单位)。

  部门(单位)每年应在自评范围内选取一定数量的项目进行绩效自评,并填写年度项目评价计划表(详见附3)报财政部门。省级部门(单位)应于每年2月底前将该表报送省财政厅。市、县(市、区)的部门(单位)绩效自评范围及评价计划表报送时间,由各地自行确定。

  第二十五条 部门(单位)应按规定组织开展绩效自评工作,及时提交评价报告。评价报告包括:项目基本概况、项目支出明细情况、项目绩效情况等(详见附1)。省级部门(单位)应于每年8月底前对本部门(含所属单位)绩效自评情况进行汇总,并填写年度项目评价完成情况表(详见附4),随附评价报告一式2份报省财政厅。

  第二十六条 财政部门每年根据评价工作重点和预算管理要求,会同有关部门,遴选部分重点项目(特别是民生项目)组织评价。对被列入财政部门年度评价计划的项目,项目承担单位应积极提供有关资料,配合做好绩效评价工作。

  第二十七条 各级财政部门应加强对本地区绩效评价工作的组织和指导。各市财政局应于每年1月底前填写上年度项目评价完成情况表(含各县、市、区,详见附6)报省财政厅;于每年3月底前填写本年度项目评价计划情况表(含各县、市、区,详见附5)报省财政厅。上述均以电子文档报送。

  第二十八条 在具体实施评价时,委托中介机构评价的,应在全省绩效评价中介机构库中选择或通过公开招投标方式确定,如需聘请外部专家参与的,可在各级绩效评价专家库中选聘。

  第二十九条 参与评价人员应严格按规定要求进行评价,不得在规定程序之外施加倾向性影响,不得谋取不正当利益,以确保评价结果的客观、公正和评价工作质量。



第七章 绩效评价结果应用

  第三十条 各级财政部门要充分应用绩效评价结果,建立与预算相结合,多渠道应用评价结果的有效机制。

  第三十一条 建立激励与约束机制,强化评价结果在项目申报和预算编制中的有效应用。

  财政部门要将评价结果作为预算安排的重要依据。对评价结果优秀并绩效突出的,在安排预算时给予优先考虑;对评价结果不合格的,在安排预算时应从紧考虑或不予安排;项目单位未按规定报送绩效目标或评价报告的,特别是对跨年度项目,财政部门可暂缓拨付(或支付)财政资金。

  部门(单位)应将评价结果作为编报年度预算的重要依据,并根据评价结果进行认真分析,对存在的问题予以整改。

  第三十二条 建立评价结果反馈与整改机制。组织实施绩效评价的部门(单位)、财政部门应将评价项目绩效情况、存在的问题及相关建议反馈给被评价单位,并督促其落实整改。被评价单位要针对项目实施中存在的问题和建议进行认真整改,并将落实整改情况及时上报有关部门。

  第三十三条 建立评价信息报告制度。财政部门要将绩效评价工作开展情况及重点评价项目绩效情况等向同级人民政府报告,同时对部门(单位)绩效自评完成进度、完成质量、以及组织开展等情况,可在一定范围内予以通报。对社会关注度高、影响力大的民生项目支出绩效情况,经同级人民政府批准后,可通过新闻媒介等形式向社会公开,接受社会公众的监督。



第八章 附 则

  第三十四条 各市、县(市、区)财政部门可结合当地实际,制定相应的操作办法。

  第三十五条 本实施办法自下发之日起实施。2006年印发的《浙江省财政支出绩效评价实施意见》(浙财绩效字〔2006〕2号)同时废止。





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