浅议我国行政复议制度存在的缺陷及改进/王胜宇

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国务院


中华人民共和国尘肺病防治条例

1987年12月3日，国务院

第一章 总 则
第一条 为保护职工健康，消除粉尘危害，防止发生尘肺病，促进生产发展、制定本条例。
第二条 本条例适用于所有有粉尘作业的企业、事业单位。
第三条 尘肺病系指在生产活动中吸入粉尘而发生的肺组织纤维化为主的疾病。
第四条 地方各级人民政府要加强对尘肺病防治工作的领导。在制定本地区国民经济和社会发展计划时，要统筹安排尘肺病防治工作。
第五条 企业、事业单位的主管部门应当根据国家卫生等有关标准，结合实际情况，制定所属企业的尘肺病防治规划，并督促其施行。
乡镇企业主管部门，必须指定专人负责乡镇企业尘肺病的防治工作，建立监督检查制度，并指导乡镇企业对尘肺病的防治工作。
第六条 企业、事业单位的负责人，对本单位的尘肺病防治工作负有直接责任，应采取有效措施使本单位的粉尘作业场所达到国家卫生标准。

第二章 防 尘
第七条 凡有粉尘作业的企业、事业单位应采取综合防尘措施和无尘或低尘的新技术、新工艺、新设备，使作业场所的粉尘浓度不超过国家卫生标准。
第八条 尘肺病诊断标准由卫生行政部门制定，粉尘浓度卫生标准由卫生行政部门会同劳动等有关部门联合制定。
第九条 防尘设施的鉴定和定型制度，由劳动部门会同卫生行政部门制定。任何企业、事业单位除特殊情况外，未经上级主管部门批准，不得停止运行或者拆除防尘设施。
第十条 防尘经费应当纳入基本建设和技术改造经费计划，专款专用，不得挪用。
第十一条 严禁任何企业、事业单位将粉尘作业转嫁、外包或以联营的形式给没有防尘设施的乡镇、街道企业或个体工商户。
中、小学校各类校办的实习工厂或车间，禁止从事有粉尘的作业。
第十二条 职工使用的防止粉尘危害的防护用品，必须符合国家的有关标准。企业、事业单位应当建立严格的管理制度，并教育职工按规定和要求使用。
对初次从事粉尘作业的职工，由其所在单位进行防尘知识教育和考核，考试合格后方可从事粉尘作业。
不满十八周岁的未成年人，禁止从事粉尘作业。
第十三条 新建、改建、扩建、续建有粉尘作业的工程项目，防尘设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。设计任务书，必须经当地卫生行政部门、劳动部门和工会组织审查同意后，方可施工。竣工验收，应由当地卫生行政部门、劳动部门和工会组织参加，凡不符合要求的，不得投产。
第十四条 作业场所的粉尘浓度超过国家卫生标准，又未积极治理，严重影响职工安全健康时，职工有权拒绝操作。

第三章 监督和监测
第十五条 卫生行政部门、劳动部门和工会组织分工协作，互相配合，对企业、事业单位的尘肺病防治工作进行监督。
第十六条 卫生行政部门负责卫生标准的监测；劳动部门负责劳动卫生工程技术标准的监测。
工会组织负责组织职工群众对本单位的尘肺病防治工作进行监督，并教育职工遵守操作规程与防尘制度。
第十七条 凡有粉尘作业的企业、事业单位，必须定期测定作业场所的粉尘浓度。测尘结果必须向主管部门和当地卫生行政部门、劳动部门和工会组织报告，并定期向职工公布。
从事粉尘作业的单位必须建立测尘资料档案。
第十八条 卫生行政部门和劳动部门，要对从事粉尘作业的企业、事业单位的测尘机构加强业务指导，并对测尘人员加强业务指导和技术培训。

第四章 健康管理
第十九条 各企业、事业单位对新从事粉尘作业的职工，必须进行健康检查。对在职的离职的从事粉尘作业的职工，必须定期进行健康检查。检查的内容、期限和尘肺病诊断标准，按卫生行政部门有关职业病管理的规定执行。
第二十条 各企业、事业单位必须贯彻执行职业病报告制度，按期向当地卫生行政部门、劳动部门、工会组织和本单位的主管部门报告职工尘肺病发生和死亡情况。
第二十一条 各企业、事业单位对已确诊为尘肺病的职工，必须调离粉尘作业岗位，并给予治疗或疗养。尘肺病患者的社会保险待遇，按国家有关规定办理。

第五章 奖励和处罚
第二十二条 对在尘肺病防治工作中做出显著成绩的单位和个人，由其上级主管部门给予奖励。
第二十三条 凡违反本条例规定，有下列行为之一的，卫生行政部门和劳动部门，可视其情节轻重，给予警告、限期治理、罚款和停业整顿的处罚。但停业整顿的处罚，需经由当地人民政府同意。
（一）作业场所粉尘浓度超过国家卫生标准，逾期不采取措施的；
（二）任意拆除防尘设施，致使粉尘危害严重的；
（三）挪用防尘措施经费的；
（四）工程设计和竣工验收未经卫生行政部门、劳动部门和工会组织审查同意，擅自施工、投产的；
（五）将粉尘作业转嫁、外包或以联营的形式给没有防尘设施的乡镇、街道企业或个体工商户的；
（六）不执行健康检查制度和测尘制度的；
（七）强令尘肺病患者继续从事粉尘作业的；
（八）假报测尘结果或尘肺病诊断结果的；
（九）安排未成年人从事粉尘作业的。
第二十四条 当事人对处罚不服的，可在接到处罚通知之日起15日内，向作出处理的部门的上级机关申请复议。但是，对停业整顿的决定应当立即执行。上级机关应当在接到申请之日起30日内作出答复。对答复不服的，可以在接到答复之日起15日内，向人民法院起诉。
第二十五条 企业、事业单位负责人和监督、监测人员玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受损失，情节轻微的，由其主管部门给予行政处分；造成重大损失，构成犯罪的，由司法机关依法追究直接责任人员的刑事责任。

第六章 附 则
第二十六条 本条例由国务院卫生行政部门和劳动部门联合进行解释。
第二十七条 各省、自治区、直辖市人民政府应当结合当地实际情况，制定本条例的实施办法。
第二十八条 本条例自发布之日起施行。


浅议村官经济职务犯罪多发的原因及预防对策

刘志中　赖兴平


　　处于最基层的村干部群体，“官”不大，却掌管着农村政务及村民生活的大事小情。建设社会主义新农村，他们的作用举足轻重。然而，近年来，村干部违法犯罪频频发生，由此引发的百姓上访告状连续不断，“村官”虽小，但其腐败行为影响却极大，广大农民对此深恶痛绝。据统计，2006年至今年5月,我院立案查处的村干部涉嫌经济职务犯罪案件9件9人，其中贪污7件7人，受贿2件2人，约占我院所查办的经济犯罪案件的28%。从近年来我院查办的“村官”经济职务犯罪案件来看，“村官”犯罪呈高发态势，且不断发生窝串案，应引起有关部门的高度重视。本文试图通过对村官职务犯罪的发案原因和特点作浅要分析，以求提出可行的防治对策。
一、村官职务犯罪的特点
（一）从人员主体表现看，犯罪主体多为村支书、村委主任和村会计。在我院立查的村官职务犯罪案件中，村支书、村委主任和村会计占９０％，且这些人文化程度普遍不高，小学、初中文化6人，高中文化3人，全部是党员，但这些人在村里具有一定的威信，一般都能得到群众的信任。实际上这方面也是其利用职务之便实施犯罪的思想基础，往往对群众具有很强的蒙蔽性。
（二）从犯罪类型看，主要表现为贪污集体上级拨付兑现的资金，包括移民补助款、退耕还林补助款、道路交通建设、农村基础设施建设专项资金等。而且，由此引发群体性的窝串案增多，整个贪污过程往往涉及县、镇、村三级干部，他们手中的权力交叉在一起，编织成一张“铁三角”网。如2009年3月，我院通过查处原河东镇大嵩村村委书记、主任李某先在移民补偿、移民新村建设过程中贪污一案，循线深挖，立查了大嵩村村委副书记、副主任兼出纳陈某章利用同样手段进行贪污的事实，以及原河东镇水管所所长陈某良，在对大嵩村移民户进行登记上报及移民补偿款的发放过程中，利用职务之便，采取虚报移民户手段从中贪污移民房改补助款；原县水库移民办公室副主任马某良在任职期间，在下拨大嵩村移民新村基础建设款、移民补助款过程中收受他人贿赂的窝串案。
（三）从作案手法看，犯罪活动具有隐蔽性和多样性。有些村官犯罪并不是一朝一夕的，而是有一个从侥幸到大胆再到嚣张疯狂的过程。他们作案次数多、单笔数额小、时间跨度大，这样让外人很难知晓他们的犯罪行为。在作案手段上也具多样性，如我院查处的华城镇万子村侵吞移民补助款系列窝串案中，手段就包括了捏造假名单或重复报移民户；将非移民户列入移民户名单；假借各种名义套取补助款，如以上级要活动费、招待费为名等等。
（四）从侦破过程看，几乎所有的发案地都不同程度地存在财务混乱的情况。如有的村主要干部直接经手现金收支，经济手续不及时结交村财务人员，形成“摊摊帐”。财务管理混乱，为犯罪提供了方便，开了“绿灯”。有的甚至为了顺利实施职务犯罪，采取“浑水摸鱼”的方法，故意把帐做乱或不做帐，从中窃取、侵吞公款。
（五）从犯罪后果来看，引发村民集体上访多。由于村官直接与农民群众打交道，其违法犯罪行为不仅严重影响了党和政府在广大人民群众中的声誉，损害了党和政府的形象，而且直接侵害了人民群众的利益，由此导致了基层干群关系紧张，干群矛盾十分突出，最容易激起民愤，引发群体性上访，严重危及社会稳定。据统计，我院每年受理举报农村基层干部经济职务犯罪的线索占了受理数的20%－25%，遇到村“两委”换届选举年，受理数更是达到30%。
二、村官职务犯罪的原因
诱使村官职务犯罪的原因是多方面的，从我院查处的案件来看，主要有以下四个方面。
（ 一）村官自身素质的限制。农村基层干部的思想素质、文化素质不高，加上法制观念淡薄，在理解和执行国家的法律、政策上只停留在一知半解的层面上，加之日常又不注意自身的学习和素质的提高，开展工作凭借积累的经验，稍不注意，就出现违法违规的现象。特别在配合上级政府部门在移民新村建设等重点工程项目建设过程中，一方面做了一些力所能及的正面工作，另一方面心存侥幸，想方设法，弄虚作假，套取国家项目资金中饱私囊，认为乘机“捞一把”心存侥幸，从而走上犯罪道路。另外，村级基层组织财务人员素质较低，大多数都是尚未经过财务专业知识和专业技能的培训而直接上岗的。他们对财务法规，缺乏足够的了解，也就无从谈起坚持原则，秉公理财。
（二）财务及监督机制的缺位。一是财务管理缺乏透明度，财务公开力度不够。有些村财务收支情况不公开，在思想上害怕群众知道多了不利于工作，应该让群众明白的事情却暗箱操作。有些村虽然定期将财务收支情况公开，但是公开的内容不具体，比较空洞，群众无法了解资金的用途、去向。二是财务制度不健全，没有建立起并实施整套的财务收支审批和经办制度。三是村干部之间的分工不明确。如有的村财务开支出现支书签批，村主任也签批的情况，造成管理混乱失控。还有的村会计出纳不分设，让一人兼任，钱帐不分，缺乏相互的制约，使财务管理出现漏洞；四是财务管理不规范，有的会计、出纳不坚持原则，接受白条入帐；五是监督机制落实不到位。村一级虽然实行了“村帐镇管”，但镇政府的监督也常是面上的工作，缺少监督实效。特别是对专项资金的收取、管理，票据的管理缺乏定期或不定期的检查和审计，易出现检查和审计的真空地带。
（三）村官权利与权力的失衡。村干部是国家权力的最底层，村干部的根还在农村，他们只拿很少的工资，就我县而言，大多数村干部的月工资在450元左右，这与他们艰辛工作所付出的工作量，是严重不相匹配的，而且他们的医疗、养老等后顾之忧也尚未得到解决，极易使他们产生“天天忙着为村里办事，耽误了自己挣钱”的失衡心理。但恰恰在农村，村干部权力过分集中，不少地方村里的大权还集中在村党支部书记和村委会主任等个别人手中，大小事情一人说了算，因此，一方面管理着集体资产，承担着大量的基层事务，另一方面拿着微薄的工资，在控制不住贪欲时，就把手伸向集体财产，走向犯罪。
（四）上级对下拨专项资金的监管乏力。近年来，为进一步促进社会主义新农村建设，国家采取了一系列支农惠农政策，减轻农民负担，改善农村条件和农民生活。在落实这些政策过程中，上级有关职能部门对一些如移民补助款等支农惠农的下拨专项资金的核发、管理与监督存在把关不严，监管不到位的现象，给村官犯罪提供了可乘之机。
三、预防村官职务犯罪的几点建议
（一）加强农村法制宣传教育。首先要强化组织学习，加强对农村干部的思想政治、法制、廉政和党性宗旨教育，加强对村干部的自我约束能力建设。镇党委政府要将村官的学习教育，作为党委的基础工作来抓，并要结合实际形成制度，常抓不懈，使他们能够树立正确的人生观和价值观，自觉抵御各种利益的诱惑，经受住考验，使其成为党群关系的纽带和带领群众致富奔康的领头人。其次是建立良好的培训机制，可借助党校教育这块阵地，经常性开展以预防“村官”职务犯罪为主题的法制教育，增强村干部法制观念。再次纪检监察、检察、司法局等职能部门，要建立预防职务犯罪配合、协作机制，组建预防职务犯罪宣讲团，深入镇村开展有针对性的法制宣讲，结合典型案例以案析法，开展法律知识的培训和宣传活动，提高农村干部守法意识，使其自觉远离职务犯罪。
（二）严格村级财务管理。一是加强对村级财务人员管理，提高其政治素质和业务素质，确保财务活动规范化、制度化、合理化。二是明确职责，严格实行“一支笔”审批制度，并确定审批额度。大额支出一律必经班子全体会议或村民理财小组决定，规范收支入账凭据，杜绝白条入账现象。在支出中，村委会或者村民理财小组要集体审查，逐项审计，不合理的决算项目，一律不予支付。三是切实把村务公开落到实处，严防走过场，保障农民群众知情权、参与权、表达权、监督权。四是完善村级财务管理制度。要进一步健全完善“村帐镇管”制度，镇一级党委政府要指导帮助村级建立规范的财务帐目，并加强对村帐的监管。
（三）严把村干部选拔任用关。村干部是村组织的“核心”，责任大，担子重，也是各项工作的实施者，更是党员群众的“主心骨”。在选拔任用农村干部时，必须选拔、配备好农村干部的候选人。要严格按照组织程序，把政治素养强、清正廉洁、公道能干、党和群众真正拥护的选到领导班子中来，真正体现民意。在换届选举中，要加强《选举法》的宣传力度，使广大人民群众明白自己的权利，维护好切身利益，选好当家人。检察机关还可以适时介入到农村干部选举中去，进行法律监督，打击非法选举，使村干部真正成为人民群众根本利益的代表，更好地为新农村经济发展服务。建议实行任职回避制度，并推行村干部任前签约、离任审计等管理制度，增强村干部责任意识。对与村主要负责人有近亲属以及其他不利于工作开展的“关系户”实行任职回避，对那些群众反映强烈，问题突出的村干部，该调整的及时调整，该撤换的坚决撤换，确保村干部队伍的纯洁性。
（四）把改善村干部待遇与预防职务犯罪结合起来。建议将村级干部的工资纳入年度财政预算，建立统一的职务津贴机制，适当提高提高村级干部的工资水平。要结合中央的惠农政策，逐步解决他们的医疗养老后顾之忧，减少部分村干部因生活困难造成心理失衡而犯罪，使他们不必通过违法犯罪来谋求“灰色收入”，充分调动他们的工作积极性和创造性，激励他们带头艰苦创业，通过创业来获得更高的正当收入，从而起到预防职务犯罪的作用。要进一步发挥镇村职务犯罪预防网络作用，促使广大群众加大对干部的监督，同时也让农村基层干部自身加强反腐，共同做好农村基层干部职务犯罪预防工作。
（五）加强对上级拨款的监管力度。要进一步加强对政府拨付专款的监督力度。事前应将拨付专款的情况、专款的用途等向群众公告；事中要深入农村征求群众意见或设置举报箱，接受群众监督；事后要组织回访和进行专门审计，确保专款专用。同时上级机关要定期不定期地组织纪检监察、检察、农业、林业、国土、水利等部门人员组成联合工作组，深入农村听取群众意见。审计、财政部门也要强化对政府扶贫资金、项目的监管，并把审查把关环节前移，做到无问题早做防范，有问题早做处理。
（六）打防结合，增强预防实效。检察机关要认真办理农村基层干部职务犯罪案件，尤其对农民反映强烈，造成重大影响的案件，要重点办、优先办，以查办的实际效果震慑犯罪分子，切实保护农民的利益，促进农村经济发展和社会稳定。在打击的同时，要不断研究新农村建设中职务犯罪的新动向、新特点，积极探索预防村干部职务犯罪的有效途径。同时要延伸检察职能，在镇按片区设立检察工作联系点，承担线索受理、职务犯罪预防、涉检访处理、青少年维权等工作职责，如我院今年结合五华县实际，在安流镇、华城镇、县城工业区设立派驻检察室，为村民提供法律咨询服务，受到了当地党委和群众的欢迎。



五华县人民检察院 刘志中 赖兴平